Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags steht an: Hilft eine Neufassung bei der Eindämmung des Schwarzmarkts?

In Deutschland sind die Einnahmen durch Online-Glücksspiele zuletzt gesunken. Während sich Lotterien über Gewinnmaximierungen freuen durften, ließ das Interesse an Online-Spielautomaten nach. War es wirklich das Interesse oder sind nur die Einnahmen gesunken? Es wird von verschiedenen Stellen vermutet, dass der Schwarzmarkt ein zunehmendes Problem darstellt. Der Anteil an illegalen Spielteilnahmen wird zwischen 30 und 80 Prozent beziffert, je nach Quelle. Bislang scheint die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder keinen Handlungsbedarf zu sehen. 

Woran liegt es, dass der deutsche Markt unter Druck gerät? Was könnten die Themen der Evaluierung 2026 sein und welche Sonderwege gehen einzelne Bundesländer schon heute? 

Interessen von Spielern vs. Interessen von Betreibern 

Für Spieler ist es wichtig, dass sie im Online-Casino eine schnelle Auszahlung erhalten, ihre Daten geschützt werden und der Willkommensbonus lohnt. Für Betreiber ist es entscheidend, dass sie ihr Angebot wirtschaftlich und trotzdem attraktiv halten können. Schnittstelle dazwischen ist in Deutschland die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, die die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags durchsetzt. 

Dieser trat am 1. Juli 2021 in Kraft und hat seither für Ärger, aber auch Zuversicht gesorgt. Eines der größten Probleme scheint nach wie vor der Schwarzmarkt zu sein. Das wichtigste Interesse der GGL liegt darin, Spieler vor Sucht, Betrug und Gefahr zu schützen. Einige der Regulierungen werden als zu streng empfunden, nicht nur von Spielerseite. Dazu gehören: 

• Verbot von Tischspielen: Der deutsche Markt erlaubt kein Tischspiel, zumindest nicht unter Konzession durch die GGL. Bundesländer dürfen einen abweichenden Kurs fahren, müssen hierzu aber eine eigene Lizenzierungsbehörde bemühen. 
• Einzahlungsgrenzen: Es ist vor allem der pauschal festgelegte Wert von 1.000 Euro pro Monat, der heftig in der Kritik stand. Mittlerweile haben Spieler mit hohem Einkommen die Möglichkeit, dieses nachzuweisen und das LUGAS-Limit zu erhöhen. 
• Einschränkungen im Spiel: Kein Autoplay, keine Jackpots, maximal ein Euro pro Spin. Diese drei Regelungen sind Dauerzockern ein Dorn im Auge. Da es im Glücksspielstaatsvertrag vor allem um Spielerschutz geht, wurden genau diese drei Optionen verboten. Autoplay verleitet zu schnellem Spiel, die Jackpotjagd zu hohen Einsätzen. Die Einsatzbegrenzung soll dafür sorgen, dass Spieler sich nicht zu schnell verleiten lassen. 

Die im Raum stehende Frage lautet: Wie viel Verbot ist tragbar und wann wird das Angebot unattraktiv? Eine Frage, die sich Interessenverbände, GGL und Vertreter aus Wirtschaft und Politik 2026 stellen müssen. Der Glücksspielstaatsvertrag besteht in seiner heutigen Form nur noch bis 2028. Anschließend braucht es eine Neufassung. Welche Änderungen darin zu finden sind, entscheidet sich im Rahmen der Evaluierung 2026. 

Schwarzmarkt durch strenge Einschränkungen auf dem Vormarsch? 

2023 deutete eine Studie der Universität Leipzig an, dass rund 50 Prozent der Glücksspielumsätze in Deutschland auf dem Schwarzmarkt erzielt werden. In Barcelona wurden im rahmen einer Branchenkonferenz durch den DOVC-Präsidenten Dirk Quermann noch ganz andere Zahlen genannt. Der Experte geht davon aus, dass bis zu 80 Prozent der Gesamteinnahmen aus dem Schwarzmarkt stammen könnten. Das würde bedeuten, dass gerade einmal 20 Prozent der Nutzer überhaupt das legale Angebot nutzen. 

An diesem Punkt müssen sich auch Regulierungsbehörden wie die GGL der Frage stellen, was für solche Zahlen verantwortlich ist. Braucht ein attraktives Angebot einen Schwarzmarkt, wenn es nicht nur sicher, sondern im Sinne der Spieler aufgebaut wurde? Eigentlich nicht und trotzdem suchen die Menschen nach Ausweichmöglichkeiten. 

Wie stark eine Überregulierung wirkt, hatte sich in den Niederlanden gezeigt. Hier ging die Suchquote nach ausländischen Casinos deutlich nach oben, als man das Einzahlungslimit von staatlicher Seite reduzierte. Regulierungen sind gut, wichtig und richtig. Sie können aber augenscheinlich auch dazu führen, dass der Schwarzmarkt nicht zerstört, sondern sogar gefördert wird. 

Steuerzahlung in Deutschland (fast) einmalig 

Ein weiteres Problem in Deutschland ist die Besteuerung des Glücksspiels. Während Spieler im Falle eines Gewinnes keine Steuern zahlen müssen (mit Ausnahme von gewerblichen Spielern), werden Glücksspielbetreiber zur Kasse gebeten. Das ist in allen Ländern der Fall, allerdings geht Deutschland einen Sonderweg. Anstatt auf die übliche Spielumsatzsteuer zu setzen, müssen Glücksspielanbieter mit deutscher Lizenz die getätigten Einsätze versteuern. Diese Spieleinsatzsteuer in Höhe von 5,3 Prozent ist immer fällig, wenn ein Spieler einen Einsatz tätigt. Wenn dieser Spieler nun mit zehn Euro Einsatz eine Summe von 10.000 Euro gewinnt, müssen die zehn Euro trotzdem versteuert werden. Der Anbieter macht im doppelten Sinne Verluste und muss diese Rechnung an die Spieler weitergeben. Das passiert in Form von reduzierten Auszahlungsquoten. Während der RTP im Ausland oft bei 95 Prozent und mehr liegt, erreichen Spielautomaten bei deutschen Anbietern oft nur eine Auszahlungsquote von 85 % oder sogar weniger. Aus Spielersicht nicht attraktiv genug, um dieses Angebot zu nutzen. 

Im Zuge der für 2026 geplanten Evaluierung ist es wichtig, über genau diese Punkte zu sprechen. Wenn der Schwarzmarkt in einen legalen Rahmen kanalisiert werden soll, braucht es nicht nur Spielerschutz, sondern parallel dazu auch ein attraktives Angebot. Das ist nüchtern betrachtet wie bei einem Besuch in der Kneipe. Schmeckt das gesamte Weinangebot nicht, sucht der Besucher ein alternatives Angebot auf.